房地産稅：基於資本化模型的思考和建議

招商銀行首席經濟學家 丁安華

為積極穩妥推進房地産稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地産市場平穩健康發展，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定，授權國務院在部分地區開展房地産稅改革試點工作，授權的試點期限為五年，以便總結經驗，待條件成熟時，及時制定法律。經過多年討論和試點，房地産稅改革漸行漸近。

一、房地産稅資本化: 文獻簡述

我們先看一個例子。假定小王和小張打算在某小區購房，他們分別看中了區位、朝向和戶型幾乎完全一樣的房子，成交價均為100萬。由於某種原因，小王豁免繳納房産稅，而小張每年需要繳納房屋成交價1%的房産稅。小張有理由感到不合算。我們的問題是：小張購房的真實成本比小王要高多少呢？

這是一個典型的稅收資本化問題。理論上，應該對未來的房産稅開支進行貼現轉化為資本。假定貼現期無限，有公式：

其中，△T是房産稅的變化，△V是房屋資本價值的變化，r是折現率，n是納稅年份。若按房屋價值1%的稅率，小張每年需要支付1萬元的房産稅，假定折現率為2%，可得房産稅的負凈現值為50萬。可見，小張購房的真實成本是150萬，比小王的房子貴50%！

這是標準的資本化理論（Oates, 1969）的核心：房屋的價格由住房收入的全部流量減去擁有房屋的所有支出的凈現值決定。人們通常將房價收入比（price to income ratio）作為房價跨區域比較的指標，例如深圳的房價收入比高達40倍，而紐約只有20倍，從而得出深圳房價比紐約房價貴的結論。殊不知，紐約州地方政府每年徵收相當於房屋價值1.6%的房産稅，加上極低的折現率，紐約房産的資本化價格可能比購入價格翻倍都不止。

房地産稅改革，必然導致房産擁有者在房産購入、居住使用和出售轉讓整個週期現金流量發生變化。若其他條件不變，加徵房産稅將使得購房者意識到持有房産的成本上升了，成交價格將依據未來房産稅的凈現值等額下降。在絕對理性假設下，如果住房市場完全有效，購房者擁有完全資訊，當調整房産稅政策的資訊公開時，房價將立即發生變化（Palmon and Smith, 1998）以反映稅收凈現值的變化，這種情況被稱為“完全資本化”。

文獻中關於房地産稅資本化（property tax capitalization）的實證研究，試圖回答房産稅的變化如何影響房價。早期的研究大多支援資本化的觀點（Ross and Yinger, 1999）。不過，完全資本化是一種理想狀況，與現實情況不相符。近期學者們開始關注資本化的程度，究竟是部分資本化，還是過度資本化呢？各項研究的結論不一。大部分研究（Elinder and Persson, 2017）肯定部分資本化的判斷，但也有研究發現過度資本化的現象。例如Bradley（2015）發現臨時性的房産稅退稅導致的價格上漲遠遠大於退稅的凈現值，原因在於購房者只具備有限理性。進一步，有研究發現資本化程度與房屋的供給彈性相關，供給越缺乏彈性，資本化程度越高（Hilber, 2017; Hilber and Vermeulen, 2016）。

二、房地産稅的市場調節功能：可能是一個誤解

不少人認為徵收房地産稅，具有調節市場、穩定房價的功能。此説可能並不準確，一個預期穩定的房地産稅收政策，不具備調控市場、影響房價的效果。只有在稅收政策改變的時候，才能通過資本化途徑影響房價，而且這種影響是短暫的。換言之，要實現調控市場的功能，就要頻繁調整房地産稅收政策。但是，稅收政策的頻繁修改，可能導致市場預期極不穩定，這是任何負責任的政府都不願看到的。

大部分發達國家的房地産稅收政策預期穩定，不存在政策反覆調整所導致的重新資本化問題，因而不具備調節市場、穩定房價功能。在給定的稅收政策框架下，房地産市場的長期趨勢，更多地取決於一些根本性的趨勢因素，例如經濟增長、地理位置、人口流動、利率環境等。

從國際上看，徵收房地産稅的主要目的，比較成功的都是為了籌集財政收入，特別是支援地方財政。房地産稅在多數OECD國家的地方財政收入中佔有較高比重，為地方政府的公共服務提供了重要的財源支援。例如，美國房地産稅佔總體稅收的比重基本維持在10%以上，對地方稅收的貢獻率在30%以上，其中對州以下地方政府稅收的貢獻可達70%以上^【注1】。

而那些試圖調節市場而徵收房地産稅的國家，都陷入了作繭自縛的困境。以日本為典型，為了調控房地産市場，1991年日本政府突然開始徵收地價稅，此時市場已經出現頹勢，徵收地價稅的資本化效果，使得市場預期迅速扭轉，加速了房地産泡沫的破滅。此後十年，日本的房價節節下跌，居民部門資産負債表急劇惡化，日本政府只能不斷降低稅率，最終於1998年被迫停止徵收地價稅。日本的經驗告訴我們，若要調節市場，房價上漲就要加稅；房價下跌又要減稅，稅收政策朝令夕改，最終淪為“權宜之計”。

資本化理論告訴我們，房地産稅推出後，市場將重新定價，短期內帶來房價下跌的壓力。一旦房地産稅收制度趨於穩定並可預期，房地産稅就失去了調控價格漲跌的功效。長期而言，徵收房地産稅的目的就只剩下一條：財政功能。

三、房地産稅的財政功能：如何實現共同富裕

從國際經驗看，具有良好財政功能的房地産稅制，通常具有以下幾個特點：一是寬稅基，納稅人涵蓋幾乎所有擁有房地産的自然人和法人，無論是自有住房、營業場所還是出租房屋，均需徵稅；二是簡化稅種和稅率計算，不採用過於複雜的豁免或累進安排；三是地方財權與事權統一，取之於斯、用之於斯，基本上不做跨區域轉移支付。

這種制度安排下，房地産稅在財政意義上，並不承擔實現共同富裕的使命。以美國為例，地方政府通常“以支定收”，通過立法程式規定稅率計算公式，根據地方公共服務開支預算、房地産評估價值來倒推稅率。其結果是，各地的房産稅率差異比較大，介於0.3%至2.2%之間；高房價區域的稅率不一定高，低房價區域的稅率不一定低。更重要的是，由於缺乏轉移支付的功能，富人區的房産稅用於該區域的公共服務（學校、醫院、圖書館、運動場、綠化、治安等），進一步提升富人區的房價，這一安排與減少財富差距、實現共同富裕的目標南轅北轍。

那麼，如何在住房領域實現共同富裕呢？一般的做法是通過政府提供公共住房，出售或出租給低收入家庭，還可以通過各種優惠政策鼓勵私人機構或非盈利機構提供面向低收入家庭的廉租住房。這是一個完全不同的住房市場，私有住宅市場與公共住宅市場分離。公共住房的市場份額，最高的是新加坡，約80%的家庭住在政府提供的組屋，只有20%的家庭進入純粹的私人住宅市場；美國的比例偏低，政府主要通過租房補貼券的方式支援低收入家庭租房，另外有120萬個家庭住在政府提供的公共房屋單位中。

除非可以實現房地産稅收入的轉移支付，否則通過對商品房徵收房地産稅，可能不是實現共同富裕的主要途徑。解決低收入家庭的住房問題，還是需要大量增加公共住房的供給。

四、房地産稅對收入和財富的影響

當前我國居民財富差距不斷擴大，其中房産凈值的增長是造成財富差距擴大的主要原因，調節財富差距可能是房地産稅出臺的一個重要使命。直觀上，房地産稅首先影響居民可支配收入，進而通過資本化影響居民財富。

假定居住在深圳的某個白領家庭，夫妻兩人育有一名孩子，擁有一套100平米的房産，評估價1000萬元。夫妻倆工薪年收入60萬元，各項扣除之後應納所得稅3.72萬元，實際有效稅率為6.2%。簡化起見，假設房産稅計稅依據為評估價的70%，房産稅率為0.5%，那麼這一家人每年需要繳納3.5萬元的房地産稅，相當於年收入的5.8%，家庭總稅負上升至12%。

可見，房産稅對居民可支配收入的影響是敏感的，考慮到弱勢群體、單身業主、退休人士、高房價片區、多套住房等情形，房地産稅的衝擊將會更為顯著，因此不可低估房地産稅對居民可支配收入的實際影響。

可支配收入減少，將通過資本化途徑影響居民財富。海外的實證研究發現，房産稅調整傾向於資本化不足。也就是説，房産稅推出後，房價並沒有下調至完全資本化的程度。這對新的購房者無異於雙重打擊，一方面房價沒有調整到位，另一方面又要繳納房産稅。結果是，表面上房價下降了，而稅收資本化後的真實住房成本反而上升了。

五、關於房地産稅試點的若干思考

房地産稅制是一個完整的體系，既包含房地産的交易流轉環節，也包括住房的保有環節。我國現行的房地産稅收“重交易、輕保有”，具有明顯的稅收前置（upfront tax）特徵。可以理解為購房者提前支付了未來的房地産稅，這種模式的弊端越來越明顯。尤其對年輕一代而言，這種開支前置的模式與他們的收入增長模式錯配，迫使他們過早採用過多杠桿。

所以，我個人理解，房地産稅改革的目標，應該使得房地産稅收開支適當後置，合理分攤到居住保有環節，從而降低前端購房門檻，使得更多的家庭早日擁有自己的房屋，享受幸福美好生活。

僅僅就這一點而言，就可以想像改革所涉及的利益之廣、難度之大。更勿論要同時兼顧調節房地産市場、增加地方財政收入和實現共同富裕的多重目標了。中央政府的態度是審慎而穩妥的，選擇若干房價上漲壓力大、人口流入多、相對富裕、財政收支壓力小、政府管理水準較高的城市先行試點。

基於以上分析，我對房地産稅試點方案有如下建議：

第一，重新整合設置房地産稅制度，合理控制房地産全週期總稅負的上升幅度，降低前端買入成本，加大後端持有成本，將稅負適當後置，避免重復徵稅。這是一項極為複雜的系統工程，改革方向是減少交易環節稅率，降低土地增值稅，增加保有環節的房産稅。

第二，擴大房産稅徵收範圍。房産稅的稅基應該突破上海、重慶試點的範圍，成為真正“寬稅基”的稅種，所有的房屋所有權人都是房産稅的納稅人。總體上，上海和重慶的試點，效果並不理想，某種程度上可以理解為限購政策的延伸。

第三，簡化房産稅制設計，建議採取評估值乘以簡單稅率的公式。區域之間的稅率可以有所差別，但試點城市下轄區縣一級不宜再作複雜的累進稅率安排。

第四，房産稅率的設定，可參考稅收資本化公式將其對房價的負面影響儘量控制在10%至15%範圍。假定貼現率為2%，可得出房産稅率初步可設定在0.2%至0.3%之間。

第五，對於高房價的一線試點城市，建議採取每人平均免稅額度（例如每年5000元），而不是免征面積（例如每人平均40平米）的稅收優惠方式。這是因為試點城市的房價極差較大，免征面積對高房價納稅人有利，不利於共同富裕。將來推廣到全國其他房價極差較低的城市，可以嘗試免征面積的方式。

第六，目前房地産市場處於下行週期，交易明顯萎縮，個別高杠桿的大型房企陷入嚴重的流動性危機。當前的主要任務是妥善化解債務危機、防範系統性風險，並非出臺房地産稅改革試點的適當時機。否則，可能導致過度資本化，居民資産負債表嚴重受損。建議審慎選擇房地産稅改革出臺的時機。

總之，房地産稅資本化模型，為我們提供了一個全新的思考框架，可供改革試點參考。

註釋：

1-美國州以下地方政府的組織形式因州而異，至少包含縣（county）和市（municipality）兩個層級。

參考文獻

Bradley, S., 2017. “Inattention to deferred increases in tax bases: How Michigan home buyers are paying for assessment limits”, The Review of Economics and Statistics, 99(1): pp. 53–66.

Elinder, M. and Persson, L., 2017. “House price responses to a national property tax reform”, Journal of Economic Behavior & Organization, vol. 144: pp. 18–39.

Hilber, C.A.L., 2017. “The economic implications of house price capitalization: a synthesis”. Real Estate Economics. 45, 301–339.

Hilber, C.A.L., Vermeulen, W., 2016. “The impact of supply constraints on house prices in England”. Economic Journal. 126 (591), 358–405.

Oates, W.E., 1969. “The effects of property taxes and local public spending on property values: an empirical study of tax capitalization and the Tiebout hypothesis”. Journal of Political Economy. 77 (6), 957–971.

Palmon, O. and Smith, B.A., 1998. “New evidence on property tax capitalization”. Journal of Political Economy. 106 (5), 1099–1111.

Ross, S. and Yinger, J., 1999. “Sorting and voting: a review of the literature on urban public finance”. In: Cheshire, P., Mills, E.S. (Eds.), Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 3, pp. 1323–2060.